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一、起草背景
2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》明确提出，按照国土空间规划和用途管控要求，建立水土保持空间管控制度，落实差别化保护治理措施。2023年8月，山东省委办公厅、省政府办公厅印发《关于加强新时代水土保持工作的实施意见》要求，按照山东省国土空间规划和用途管控要求，统筹水土流失重点防治区，划定空间管控单元，落实差别化、***化保护治理措施。
2024年1月，水利部印发了《关于加强水土保持空间管控的意见》，提出了依法划定水土保持重点区域、严格水土保持重点区域分类管控、加强水土保持重点区域综合防治等具体要求。同年2月，省水利厅印发《关于做好水土保持空间管控工作的实施意见》，详细部署了水土保持重点区域划定的工作内容和时间节点，要求研究建立水土保持空间管控制度，提出重点区划分类预防保护和治理措施。
山东省水土流失重点区域包括水土流失重点预防区、重点治理区（简称“重点防治区”）和禁止开垦陡坡地。
二、起草过程和依据
一是重点防治区范围。国务院批复的《全国水土保持规划（2015-2030年）》明确了山东省“黄泛平原风沙***水土流失重点预防区”，涉及3个市13个县（市、区）面积970.5平方公里；“沂蒙山泰山***水土流失重点治理区”涉及8个市24个县（市、区）面积9954.9平方公里。
省政府批复的《山东省水土保持规划（2016-2030年）》明确了11 个省级水土流失重点预防区，涉及9个市的19个县（市、区）面积4454.8平方公里；7 个省级水土流失重点治理区涉及9个市、22个县（市、区）面积6775.4平方公里。
2024年，省水利厅研究制定了《省级水土流失重点防治区划定技术指南》，明确了省级水土流失重点防治区范围落地的相关技术标准和要求。2025年组织开展了省级水土流失重点防治区的落地工作，划定了省级水土流失重点预防区4474.22平方公里，省级水土流失重点治理区6746.98平方公里的落地成果。
依据工作安排，省水利厅将《落实水土保持空间管控制度，强化重点区域管理措施研究》作为2025年度重点政策调研内容，成立工作组开展了重点研究。
一是梳理了相关规定要求
法规规定。针对水土流失重点防治区，《水土保持法》第二十一条规定：禁止在水土流失重点防治区铲草皮、挖树兜等造成水土流失的活动。第二十四条规定：生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区；无法避让的，应当提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失。针对禁止开垦陡坡地管控，《水土保持法》第二十条规定：禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。第三十七条规定：已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当按照国家有关规定退耕，植树种草；耕地短缺、退耕确有困难的，应当修建梯田或者采取其他水土保持措施。《山东省水土保持条例》第十八条规定：禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。在二十五度以上陡坡地种植经济林的，应当控制规模、合理布局，并采取保护林下植被、蓄水保土等措施。
水利部第53号令《生产建设项目水土保持方案管理办法》规定：生产建设项目选址选线涉及水土流失重点预防区、重点治理区，但未按照水土保持标准、规范等要求优化建设方案、提高水土保持措施等级的，水行政主管部门应当作出不予行政许可的决定。工程扰动新涉及水土流失重点预防区或者重点治理区的，生产建设单位应当补充或者修改水土保持方案，报原审批部门审批。
规范约束。国家标准《生产建设项目水土保持技术标准》（GB50433-2018）中的“约束性规定”明确：主体工程选址(线)应避让水土流失重点预防区和重点治理区。
国家标准《生产建设项目水土流失防治标准》（GB/T50434-2018）要求：项目位于水土流失重点预防区和重点治理区，且不能避让的，应执行一级标准。
文件要求。2025年9月水利部办公厅《生产建设项目水土保持方案报告书编制内容（征求意见稿）》中，在“主体工程选址（线）水土保持评价”中明确要求：项目选址、选线确实无法避让***水土流失重点预防区和重点治理区的，应开展不可避让论证。
水利部水土保持司《关于印发相关规划水土保持内容编制技术要点的通知》提到，在符合性分析中，要分析相关规划是否符合水土保持相关法律法规的规定要求。涉及具体工程建设的规划，应分析选址(线)是否符合水土保持禁止性或限制性规定；是否避让水土流失严重、生态脆弱地区；是否避让水土流失重点预防区和重点治理区，无法避让的，是否提高水土流失防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，能否有效控制可能造成的水土流失。
二是在课题工作组充分讨论研究的基础上，编织完成了《落实水土保持空间管控制度，强化重点区域管理措施研究报告》。
三是根据研究报告，起草了《山东省水利厅关于加强水土保持重点区域管理的通知（征求意见稿）》，在征求有关专家、各市水利局和有关单位的意见基础上，进一步修改完善后形成文件。
三、文件实施
1、水土保持重点区域落地成果应用
水土保持重点区域划定落地为落实差别化保护治理措施奠定了基础。要充分发挥成果作用，首要的是加强成果的应用，随文公布的分布面积和范围，与生产建设活动水土保持需求可能还不相适应。***重点区域落地成果可登录全国水土保持信息管理系统查询。省级重点防治区落地成果在没有开发相关查询系统前，成果使用需求的单位和个人可咨询省市县水利（水务）部门负责水土保持工作的机构，提供成果应用服务。禁止开垦陡坡地范围成果咨询县级水利（水务）部门负责水土保持工作的机构。
2、加强重点区域预防保护
依据《中华人民共和国水土保持法》第十五条“有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见。”规定，按照水利部水土保持司《相关规划水土保持内容编制技术要点》要求，相关规划要落实与成果的符合性、衔接性分析论证。二是依据《中华人民共和国水土保持法》第二十四条：生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区；第二十五条 在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批的规定。生产建设单位在编制水土保持方案时，要对生产建设项目选址、选线避让预防区和治理区情况进行分析说明，无法避让的，可从项目占用重点防治区建设必要性、不可替代性、***大限度减少水土流失的可行性等方面，充分开展不可避让论证。
3、加强重点区域重点治理
***、省级水土流失重点治理区，在区域水土流失面积占比大、强度高，通过预防保护措施，难以在短期内改善区域水土流失状况。在重点治理区优先安排国家和省级补助水土保持重点工程，以流域为单元，实施综合治理提质增效、坡耕地综合治理和生态清洁小流域建设等重点工程，加强山水林田湖草沙系统治理，同时，充分发挥好村级组织、土地使用者、承包经营者作用，鼓励支持社会资本和治理区群众参与工程建设，减少水土流失“存量”，不断提升生态系统水土保持功能。
